Note transmise par Joël Carreiras, conseiller régional, adjoint au maire de Toulouse, vice-président de la communauté urbaine du grand Toulouse et président de la SMAT.
I- Les enjeux
Les transports : une priorité politique
Dans les engagements électoraux de la liste de Gauche conduite par Pierre Cohen en mars 2008 figurait au rang de première priorité les transports. Notre programme comprenait à la fois des mesures tarifaires avec la gratuité pour les moins de 26 ans, le refonte du réseau de bus, un programme d’infrastructures avec deux lignes de tramway permettant une desserte inter quartiers et une boucle de TCSP autour de Toulouse.
Pour atteindre ces objectifs, le chemin à emprunter passait par trois étapes. Nous en avons réalisé les deux tiers.
• La première était celle d’une évolution : parvenir rapidement au statut de Communauté Urbaine et bénéficier ainsi de dotations supplémentaires de la part de l’Etat pour en consacrer la majeure partie au SMTC. Sur 27 M€ supplémentaires de dotation de l’Etat, nous avons donc fléché 20 M € pour le SMTC dont le périmètre s’étend désormais – rappelons-le – à 88 communes.
• La seconde était celle d’une rupture : offrir un nouvel effet de levier en mobilisant le budget de la ville de Toulouse. Ce que nos prédécesseurs s’étaient refusés à faire, nous l’avons fait. Depuis la constitution de la CAGT, le montant de la ressource transférée par la ville de Toulouse au titre de la compétence transport était de 18 M€/an. En inscrivant 15 M€ complémentaires à cette allocation initiale dans les 15 premiers jours de notre arrivée au Capitole, puis 20 M€ en 2009, le complément total CUGT + ville de Toulouse s’élèvera donc à 40 M€ en 2009, soit le doublement de la subvention.
• La troisième était celle d’une reconstruction : rebâtir la coopération et la solidarité financière avec le Conseil Général. Il manque aujourd’hui ce troisième étage de notre plan. C’est celui d’un nouveau pacte territorial et financier. Compte tenu du contexte issu de l’amendement Paillé, ce pacte nécessite toutefois le détour par une nouvelle configuration institutionnelle. L’application de notre programme nécessite les outils de sa mise en œuvre.
Sur le plan financier, après avoir pendant des années dénoncé ensemble le comportement auto-centré de la ville de Toulouse, son manque d’ambition solidaire et de contributions supplémentaires, chacun constatera que nous avons bien changé de politique. Au regard de nos engagements électoraux, nous déroulons donc méthodiquement notre feuille de route.
Un cadre institutionnel déstabilisé
La source de la difficulté est connue. C’est l’amendement Paillé. Un cavalier législatif qui aura été le fait générateur d’une vaste déstabilisation. Ce cavalier du bout de la nuit, voté en décembre 2005 à l’instigation du maire de l’époque JL Moudenc, imposait à la communauté d’agglomération d’être majoritaire au sein de l’autorité organisatrice des transports (le SMTC). Il faisait voler en éclat le « compromis historique », initié en 1972, basé sur un financement et une gouvernance égalitaire entre le Conseil Général et Toulouse (48,1 % chacun).
Ce système, fondé sur une logique consensuelle de coordination, de compromis, de parité, de non subordination des collectivités participantes, et sur un pacte financier irriguant le consensus, avait vécu.
Ce ne fut pas faute d’avoir tenté de le sauver. En 2006, refusant les propositions du Conseil Général pour préserver une gouvernance collective malgré le nouveau cadre juridique, la Droite a pris la responsabilité d’affaiblir et organiser l’assèchement du SMTC.
• Un accord était possible sur une répartition des sièges au SMTC (12 pour la CAGT, 8 pour le CG, 1 pour le SITPRT et 1 pour le SICOVAL).
• Le Conseil Général était également d’accord pour une répartition nouvelle des contributions (50,1 % pour la CAGT, 46,1 % pour le CG, 2,5 % pour le SITPRT, 1,2 % pour le SICOVAL).
• Enfin, le maintien d’une présidence tournante était également acté.
Dans le souci d’aboutir, le Conseil Général n’a pas fait de la représentation proportionnelle un préalable. En revanche, tout en acceptant la règle d’une majorité qualifiée (15 voix sur 22), il a exigé à juste titre qu’en plus du Budget et l’élaboration du PDU, figure dans le domaine de cette majorité de 3/5, la question du mode d’exploitation.
En refusant cette proposition, la droite a clairement indiqué l’objet réel de l’amendement Paillé : Offrir la possibilité unilatérale de remettre en cause le mode d’exploitation en régie.
Un cadre financier contraint
Tel fut le contexte du départ du Conseil Général. Sa décision fut alors de ne plus contribuer au budget de fonctionnement mais de concourir sur des opérations d’investissement. Le Président du Conseil Général indiquait alors : « nous retrouvons notre liberté d’action, pour quoi faire ? pour faire encore plus de transport en commun dans l’agglomération… » (séance extraordinaire du 4 juillet 2006).
• Il est donc faux de dire que le Conseil Général s’est retiré du financement des transports.
• Mais il est juste de souligner qu’il ne contribue plus au financement des emprunts contractés (encours de 1,3 Mds €) et à la solvabilité nécessaire pour les investissements futurs.
Le problème vient du fait que le coût de la dette, contractée par les partenaires d’alors qui décidèrent notamment de la ligne B, reste en effet à la charge de la section de fonctionnement du syndicat qui plombe ses capacités nouvelles. Faute d’avoir prévu une répartition solidaire de ce passif dès lors que l’un des membres rompait par sa sortie le pacte financier, et dans l’étonnant silence de l’amendement Paillé sur le sujet, c’est aujourd’hui la Communauté Urbaine qui pallie donc cette carence par un effort sans précédent.
Sur cette question de la dette et de la prise en charge solidaire du passif, l’enjeu est d’importance car il a pour conséquence directe l’amélioration de la solvabilité du syndicat pour engager de nouveaux emprunts.
De quoi est composée la part de dette sur laquelle était engagé le Conseil Général au moment de son départ en 2006 ?
• l’annuité de dette acquise au 31 décembre 2005
• l’annuité résultant de l’emprunt voté au Budget 2006
• les annuités résultant de la ligne B et E.
Proportionnelle à sa contribution d’alors (48,1 %), le total de ses lignes d’encours représente en moyenne près de 42 M€ / an.
Nous pensions, et nous l’avions dit, que le Conseil Général devait reprendre toute sa place comme membre actif de notre Périmètre des Transports Urbains et de son opérateur, notamment sur la base d’un engagement nouveau et historique de la Ville de Toulouse. Un an s’est écoulé sans que les conditions d’un retour comme membre à part entière n’aient pu être abordées. Il est vrai que le contexte légal de l’amendement Paillé est toujours en vigueur.
Les espoirs politiques levés par les dernières élections municipales n’ont à ce jour pas suffi à avoir raison d’un contexte juridique dans le cadre duquel des propositions de compromis avaient pourtant été formulées dès 2006.
Une impasse politique sur les projets
Les deux opérations d’investissements majeures décidées avant 2008 se résument à deux opérations :
1. L’extension de quatre stations de la ligne A afin de prévoir une mise en exploitation des rames à 52 m en prévision de la hausse de trafic. (près de 250 M€).
2. Le prolongement de la ligne B avec quatre stations supplémentaires jusqu’à Labège (plus de 400 M€).
Ces deux projets, programmés alors que la solvabilité du SMTC était assurée à l’époque par la présence du Conseil Général, n’offrent malheureusement plus la même garantie sauf à annuler tous les engagements électoraux.
Les règles de décision du SMTC sont aujourd’hui celles de l’unanimité pour appeler les contributions de ses membres et du vote de deux collectivités sur trois pour les investissements. Alors que la CUGT représente près de 98 % des contributions, il est aisé de déceler le risque d’abus de pouvoir de la part de ceux qui contribuent marginalement, notamment le SICOVAL. Oui, ce système de gouvernement ne peut plus durer et il convient de constater l’impasse.
Le cas de figure évoqué s’est présenté en mars/avril 2009 où le veto a été tenté pour empêcher le versement nécessaire à l’équilibre du syndicat des 80 M€ décidés par la CUGT.
En responsabilité, les représentants de cette dernière ont donc proposé simplement de prendre acte de la décision prise par la Communauté Urbaine de doubler sa participation pour éviter un blocage irréversible. « Il fallait bien que les bus puissent rouler » et qu’il y ait un budget pour cela.
Sur ce sujet, rappelons l’esprit qui présidait à la présence du Conseil Général à Tisséo. Il compensait en quelque sorte la faiblesse contributive des membres qui ne pouvaient s’aligner sur celle du Grand Toulouse et contribuait ainsi à rééquilibrer le système. Là aussi, ce système n’a pu survivre à l’amendement Paillé. Il faut donc en inventer un autre.
In extremis, car ne nous pouvons attendre davantage pour engager nos projets, nous sommes toutefois parvenus a adopté la perspective de notre programme de tramway (ligne Garonne et Ligne Canal). La ligne Garonne est désormais engagée. Nous ne pouvions en rester au constat d’impuissance et conditionner plus longtemps notre action sans parler aux toulousains.
Dans le même esprit, autour d’une ambition partagée avec le Conseil Général lors de la campagne électorale sur la gratuité pour les moins de 26 ans, nous avons publiquement annoncé l’intention d’une première étape en septembre 2009 avec un demi-tarif. Elle sera mise en œuvre et nous souhaitons qu’elle soit le produit d’une codécision, inscrite à l’actif partenarial.
Un exercice plus maîtrisé de la compétence
L’existence d’une autorité organisatrice à qui plusieurs acteurs délèguent une compétence d’exercice soulève par ailleurs objectivement la question de sa maîtrise.
Le cas est classique. Il est bien connu du domaine des délégations de service public dont il n’est pourtant pas question ici. C’est celui de la capture du régulateur par l’opérateur, de l’asymétrie d’information et d’expertise qui résulte nécessairement de toute délégation.
L’équilibre d’un triangle est mieux assuré s’il repose sur sa base. L’un des travers du système actuel est aussi celui-là. Les compétences au sein de l’opérateur ne sont pas en cause. Bien au contraire. En revanche, l’efficacité d’une politique publique se mesure aussi à la maîtrise régulée de sa mise en œuvre. Les collectivités, dont la Communauté Urbaine, doivent être en mesure d’exercer pleinement cette responsabilité.
Ainsi donc, pour résumer, la gouvernance de note système de transports a quatre défis à relever :
• Une situation financière qui se dégrade (encours de 1,3 Milliards, ratio R/D qui se dégrade). L’équilibre financier du syndicat est assuré dans une proportion écrasante par la CUGT. Les prospectives font ressortir un besoin de financement récurrent au-delà même de ce que nous versons aujourd’hui. De fait, nous sommes donc conduits à mettre à plat l’équation budgétaire.
• Un système de gouvernance auto-bloquant et un arbitrage sur les projets hypothéqué par des règles de fonctionnement, définies par nos prédécesseurs, qui permettent le jeu d’une minorité de blocage représentant de fait 3,8 % des recettes (contribution + Versement Transport).
• Une inadéquation de périmètres entre celui de l’opérateur et l’espace géographique pertinent des déplacements (le PTU excède celui de l’agglomération sans qu’une collectivité de rang supérieur participe au syndicat : cas unique en France)
• Une régulation politique difficile du fait de la forte asymétrie avec l’opérateur.
Ainsi, il nous faut bien passer à cette troisième étape évoquée plus haut. Celle d’une modernisation de la gouvernance des transports car le système actuel, créé voilà 37 ans, est à bout de souffle.
Au-delà de la situation héritée du départ du Conseil Général, ce travail est de toute façon nécessaire. Il est celui de reconstruire les instruments de la solidarité des territoires. Il est rendu d’autant plus urgent qu’il cumule plusieurs enjeux :
II- Pour une nouvelle donne
Le travail de reconstruction est aussi celui d’une recherche d’efficacité. Une nouvelle formule doit naître pour s’adapter à la réalité des territoires. Diverses raisons poussent en ce sens.
La loi (LOTI) du 30 décembre 1982 répartit la compétence transport entre les différents échelons de collectivités, appelées autorités organisatrices de transports (AOT) :
- les régions sont en charge des transports ferroviaires régionaux et des transports de substitution par car
- les villes/agglomérations sont AOT sur leur périmètre de transports urbain (PTU)
- les départements sont AOT pour les transports interurbains départementaux.
Or, cette répartition présente des inconvénients à surmonter :
• Cette structuration institutionnelle ne tient pas compte des bassins de vie. Ainsi, les EPCI urbains correspondent souvent au coeur aggloméré d’un ensemble bien plus vaste, la coopération entre collectivités est donc une impérieuse nécessité…
• Ensuite, la logique institutionnelle ne doit pas conduire les autorités organisatrices à raisonner avant tout par mode de transport alors que l’offre de mobilité durable passe par la combinaison de moyens de déplacements diversifiés et articulés.
• Les investissements en infrastructures routières sont rarement mis en balance avec les investissements dans les transports collectifs. Ces deux volets conditionnent pourtant la réussite des politiques de déplacement, ce qui exige de facto une bonne coordination.
• Le morcellement de la compétence transport de la LOTI explique en partie bien des carences actuelles : difficulté à construire de véritables tram-trains en France, concurrence entre modes, difficulté à faire émerger des communautés tarifaires, prise en compte insuffisante des besoins des usagers.
• L’intermodalité, présentée comme la clé de toute politique de déplacement réussie, ne peut se réduire à des outils comme les plateformes d’information multimodale ou les pôles d’échanges multimodaux mais doit devenir un réel projet stratégique réfléchi au niveau du bassin de vie.
Face à ces enjeux, la CUGT souhaite prendre ses responsabilités. La première est celle de faire une proposition. Tel est le sens de la délibération de principe qu’elle a adopté : donner un contenu à la discussion entre collectivités qu’elle appelle de ses vœux. Le cadre actuel devant être dépassé, nous devons en proposer un nouveau qui permette à chacun de sortir par le haut et de s’émanciper d’un héritage devenu ingouvernable.
Il doit obéir à trois objectifs, piliers de l’évolution souhaitable :
1. La politique des transports doit changer d’échelle pour retrouver l’espace géographique pertinent faisant intervenir de façon coordonnée les Autorités responsables : cohérence globale de l’offre, multi modalité et pôles d’échanges, etc…
2. La CUGT doit se donner les moyens de pouvoir mener ses politiques. Elle ne peut accepter, comme le conseil général, un système de subordination qui hypothèque tous ses projets.
3. La continuité du service public doit être assurée. Il faut préserver l’intégrité du réseau sur laquelle il a fondé son efficacité (personnels) en garantissant la même couverture qu’auparavant.
1 – Changer d’échelle : la Création d’un syndicat type SRU
La possibilité offerte aux AOT par la loi SRU du 13 décembre 2000, de se regrouper dans un syndicat mixte permet de résoudre certains problèmes de coopération. Cette structure juridique joue un rôle similaire à celui des Verkehrsverbunde d’outre-Rhin qui ont permis de mettre en place des systèmes de transports performants et lisibles pour l’usager. Elles surmontent la diversité des autorités organisatrices pour le citoyen-usager de transport.
Le droit nous offre ainsi la possibilité de créer ce type de syndicat mixte issu de la loi SRU entre autorités organisatrices et sans transfert obligatoire de la compétence transport.
Il permet le changement d’échelle. Il constitue un organe de travail collectif. Il bénéficie d’un socle de compétences minimales ou résiduelles :
• Système d’Information
• Tarification coordonnée
• Coordination des services
• Intermodalité etc…
Concernant sa gouvernance, la règle serait le principe d’égalité parfaite de représentation au sein du Conseil Syndical entre les différentes AOT. Qui sont au nombre de six : CR, CG, CUGT, SICOVAL, SITPRT, CAM.
Il faut préciser que cette création n’a pas pour objet de résoudre en elle-même les problèmes financiers rencontrés avec le Conseil Général.
2 – La CUGT reprend sa compétence d’AOT
L’objectif est de pouvoir mener librement nos politiques de transport issues d’un nouveau PDU.
• S’affranchir du veto institutionnel actuel,
• Flécher directement nos investissements
• Déterminer l’offre de transport sur notre territoire, ses tarifs, et les modes rabattement avec les autres Autorités Organisatrices des transports (AOT).
3 – Faire évoluer l’exploitant vers un statut d’EPIC
Les syndicats sont demandeurs de cette clarification juridique. L’EPIC sera rattaché à la CUGT dès lors que la compétence aura effectivement été transférée. L’objectif est de produire :
• Une offre sur notre propre PTU
• Une offre pour le compte d’autres AOTU, entre PTU comme à l’intérieur du PTU d’une AOT.
Concernant sa gouvernance, la règle serait celle d’une représentation du syndicat SRU à travers un collège ou chaque AOT serait représentée.
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LEXIQUE :
AOT : autorité organisatrice de transports,
AOTU : autorité organisatrice de transports urbains,
CAGT : communauté d’agglomération du grand Toulouse,
CAM : communauté d’agglomération du Muretain,
CG : conseil général,
CUGT : communauté urbaine du grand Toulouse,
EPCI : établissement public de coopération intercommunale,
EPIC : établissement public à caractère industriel et commercial,
LOTI : loi d’orientation des transports intérieurs,
PDU : plan de déplacements urbains,
PTU : périmètre de transports urbains,
SICOVAL : communauté d’agglomération au sud-est de Toulouse,
SITPRT : syndicat intercommunal de transport public dans l’agglomération toulousaine,
SMAT : société du métro de l’agglomération toulousaine,
SMTC : syndicat mixte des transports en commun,
SRU : loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains,
TCSP : transport en commun en site propre.
